臺灣金融分析聯盟

朱大旗、李蕊:論我國土地銀行制度的構建

經濟法學研究會 2021-09-02 07:13:28

【內容摘要】目前中國農村發展面臨的重大現實困境是農村金融資源供給嚴重不足和農地資源配置的不合理。解決問題的肯綮在于確立一種有效的融資體制機制,一方面將社會資金引入農村,另一方面通過調動農村內部資源尤其是最重要的農地資源以改善農村金融服務。引鑒土地銀行制度,通過農地存貸、農地抵押貸款和土地債券發行等農地金融業務的開展可有效耦合農地和資金兩大資源,促進農地流轉融資,并引導社會資金進入農村發展農業、服務“三農”。本文通過對土地銀行這一外生性制度的引入和本土化建構進行研判探討,以期求解我國農村資金匱乏和農地資源利用不充分之困局。

【關鍵詞】農地融資/農村資源配置/土地銀行

?

?

一、問題的提出

?

目前我國農村發展面臨兩大現實困境:一是作為農村經濟血液的農村金融資源供給嚴重不足;二是作為農民最大財富源泉的農地資源利用不充分。一方面,我國“三農”問題的解決一直受困于農村金融供給不足這一瓶頸。盡管現有農村金融機構絕對數量不少,①但是它們多以利潤最大化為目標,無意于“高風險、高成本、低收益”的涉農貸款業務,過于注重吸收存款,注重盈利性強的中間業務和結算業務等,成為農村資金流向城市的“虹吸器”。據統計我國農村資金存貸比由1994年的100%下降到2011年的60%。②人民銀行數據顯示2014年末主要金融機構及小型農村金融機構、村鎮銀行、財務公司本外幣農村(縣及縣以下)貸款余額19.44萬億元,占我國金融機構全部貸款余額的23.8%,增速比上年末低6.5個百分點。③農村資金供給的短缺抑制了農業和農村經濟的發展。另一方面,農業現代化的前提是農地規?;?/span>,而聯產承包責任制條件下以家庭為單位的農業經營方式,呈現小規模細碎化的特點。國家統計局數據顯示2013年全國農村居民人均經營耕地面積2.6,按照全國平均家庭規模2.98/戶計算,農村戶均經營耕地面積僅7.7畝。經營分散化引致我國農業勞力生產力始終落后于世界多數國家和地區(見表-1)。(略)

?

正如羅斯科·龐德指出的“由于社會經濟關系的不斷變化,現實的法律秩序總是存在不合理性。因此,適應社會經濟關系發展的需要,法律要不斷地變革?!雹芮蠼馇笆隼Ь持萧煸谟诖_定一種有效地融資途徑或機制:一方面將社會資金引入農村,另一方面通過調動盤活農村內部資源以改善農村金融服務。作為農民最根本財產的土地是農村內部最重要的資源,可否通過有效地制度設計發揮土地的財產功能,使農民承包經營的土地從實物形態轉化為價值形態?我國過往三輪農村金融改革的實踐已然詮釋證成單純依賴改革現有金融機構無法解決農村融資困境。⑤由是,如何鼎新建構農村金融機構并進行相應的體制機制創新成為我國進一步深化農村金融改革的重大現實課題。

?

考究國際經驗,為解決農業發展中長期信貸短缺的問題,很多國家(地區)建立了土地銀行,如德國的“土地抵押信用合作社”、美國的“聯邦土地銀行”、法國的“土地信貸銀行”、日本的“農林漁金融公庫”、韓國的“土地開發社”、俄國的“貴族土地銀行”、南非的“南非土地銀行”等,并建構了完備的土地銀行法律制度。⑥土地銀行作為經營與土地有關的長期信用業務的農地金融機構,不吸收存款,其運作有效耦合了農地和資金兩大資源,通過農地抵押貸款和土地債券發行等農地金融業務的開展,引導社會資金進入農村,實現農村資金和農地兩大資源的優化配置。作為一種制度創新值得我國在農村融資厘革中引鑒和探索。

?

二、我國構建土地銀行制度初因之考量

?

新制度經濟學認為一種制度之所以被創新,首先是基于相關主體主觀的創新需求;其次是創新的收益大于制度創新成本或可彌補創新所造成的損失。在我國建構土地銀行制度,開展土地存貸業務有利于推動農業規模經營和集約經營,促就農業現代化建設和農村剩余勞動力轉移;延展農地抵押貸款業務助益于土地經營者獲取中長期信貸資金,必將惠澤農業可持續發展;發行土地債券內化農地使用權于金融資本圖譜,徑由農地資本化藉以實現農民土地財產權益最大化。⑦

?

()促致土地財產功能發揮求解農村融資困局

?

衍生我國農村資金瓶頸的因由是多向度的,除了長期存在的城鄉二元結構,農村融資小規模、分散化等特點,信息獲取的障礙也是重要原因。以營利為目的的商業銀行出于風險防范的考量,一般不愿涉足此類業務。作為專業從事農地流轉融資業務的政策性銀行,土地銀行不以營利為目的,耦合農地和資金兩大資源并促進它們的合理配置。不僅通過土地抵押貸款業務開展向農民提供資金,還在政府支持下發行土地債券,籌措社會資金用于發展農業生產實現了農地證券化。將土地財產變成可分割和流動的財物,擴大了流通范圍,有效彌補了農地股份化流轉的封閉性缺陷。⑧尤其是運用市場機制發行土地債券將社會資金引入農村,開辟了一條非農資金注入農業生產領域的融資新渠道。不僅削減了農業的融資成本,亦為社會大眾締創了較好的資本市場投資品種。

?

()促就農地有序流轉優化資源配置

?

毋庸置喙,新一輪土地制度改革語境下我國農業生產關系變化的新趨勢是土地承包權主體同經營權主體發生分離。完善農村基本經營制度構建復合型現代農業經營體系的基本要求是適度規模經營。但是目前我國農村土地流轉率普遍偏低進程緩慢。⑨不確定的預期使農戶們喪失農地流轉的動力;不穩定的經營權也讓流入土地的經營者不愿增加投入擴大生產,甚至進行掠奪性生產,進而形成惡性循環滯礙了農村土地使用權的健康流轉。土地銀行制度的構建可以為土地承包經營權流轉提供制度保障,不僅引致農地使用權向更有效率的使用者有序流動實現適度規模經營,同時也為農村剩余勞動力的轉移構造了邏輯路徑。

?

()盤活要素資源彰顯農民金融發展權

?

當前我國農地金融立法者已然陷入一個悖論:緣于農民對于土地社會保障功能的依賴所以須倚重立法以約束農地抵押融資功能的發揮,其結果誘致農民可獲得的金融資源減少,反而更依賴土地。這實質是對于農民金融發展權的攫取褫奪。在我國農村社會保障制度日臻完竣的語境下農地生存保障功能的制遏性影響日益減少,農民發展權益的實現益發迫切。唯有通過具體的法律制度的建構,社會層面的利益才能被注入合法性的內涵,利益的要求也才能從純粹的物質經濟狀態轉化為一種權利上的要求和主張。⑩就憲法精神而言,革故農村土地制度的主旨在于保障農民和城市居民平等享有清晰的財產權利和公平自主的交易權利。(11)既然立法首肯城市土地使用權抵押融資,當然也應授賦農民同樣之權利,這亦是賦予農民“長久不變”、“更加完整的”土地承包權的應有之義。金融發展機會均等是國家和組成國家的個人一項基本權利。獲得必要的金融服務使自己由一種較低生存狀態向較高生存狀態不斷邁進理應成為中國農民的本源性權利。(12)受制于農村資源要素不足,農民金融發展權難以彰顯。亟待通過土地銀行制度的構建推進土地存貸、抵押等活動的規范開展促進農民參與金融發展、享受金融發展成果。發行土地債券在有效融通資金的同時,更使得農地使用權的價值不僅呈現于實物層面亦彰顯于其預期發展性收益。

?

三、我國土地銀行制度構建之理論證成:土地承包經營權的公私融合屬性

?

我國農村土地承包經營權具有公私融合性。就私權維度而言,根據《物權法》規定土地承包經營權屬于用益物權,因此具有財產增值功能。就公權維度而論,在城鄉二元條件下土地承包經營權具有社會保障功能,其實然屬性是農民的一種社會保障權。

?

()用益物權屬性引致土地承包經營權成為資金融通的信用保證

?

國外土地銀行制度的建立有兩個基本前提:政府信用和土地私有。我國雖然不具備第二個條件,但改革開放以來我國農村實行土地承包責任制將土地使用權作為獨立權能從所有權中分離出來成為一種獨立的財產權利。(13)按照物權一般原理,用益物權人可對用益物權進行處分,可以在用益物權之上設定擔保物權,作為用益物權之一的土地承包經營權當然可以成為資金融通的信用保證。就性質而言土地承包經營權與大陸法系民法中所規定的永佃權非常相似都是從解決土地所有與利用的矛盾出發,為保障非土地所有人利用他人土地從而獲取收益所設計的用益物權。眾所周知,“永佃權人的權利幾乎和所有權人不相上下”。(14)存在永佃權制度的國家一般允許永佃權設定抵押。(15)

?

要論證土地承包經營權可以成為資金融通的信用保證,必須明確它是否具備排他性、有價性和可轉讓性。首先,從理論上講只有當產權及其下各項子權利都可以分割轉讓時,產權中的每一項或每一項的不同部分才可以在不同個人、團體之間交易。(16)我國土地承包法不僅明確土地的承包期限,還通過規定承包地被征收有權依法獲得相應補償等加強了土地承包經營權人對承包土地的絕對使用權。實踐中農民通過土地確權登記取得《農村土地承包經營權證》等產權證明文件,證明土地承包經營權已具備排他性。(17)就可轉讓性而言,按照《農村土地承包法》規定土地承包經營權人有權在不改變承包土地用途的前提下采取轉包、互換、轉讓等方式進行土地承包經營權流轉。就有價性而言,土地承包經營權是一種具有變賣價值的權利,不僅可以依法轉讓、入股、出租,獲得轉讓費、股息或租金,而且債權人在借款人(土地承包經營權人)無法履行債務時可以通過對土地承包經營權的處分獲得價款實現債權。以上推演探討表明土地承包經營權在信用方面可以成為資金融通的保證。

?

()土地承包經營權公權屬性決定土地銀行制度構建須臾離不開政府推動

?

我國土地承包經營權脫胎于農村集體土地所有權,以平均主義為分配特征,以具有本集體經濟組織成員身份為分配前提。由于長期存在的城鄉二元結構,在農村社會保障制度不健全的語境下,我國農村土地除具有生產經營功能外還疊加了社會保障功能。(18)土地承包經營權肩負著保障廣大農民的生存、就業及養老的公法使命(盡管這只是受經營風險影響的初級保障),由此決定了它必然體現國家意志具有一定的公權因素。這不僅表現在土地承包法律關系具有較為明顯的政府主導性,(19)同時亦意蘊為立法囿于土地社會保障功能而對土地承包經營權轉讓的限制。(20)

?

毋庸置疑,在農地資源配置過程中市場必須發揮基礎作用。但是農地的高價值、高風險、稀缺性和外部性等特征決定了即使是在實行土地私有的國家,農地融資也不可能是完全自由的。同時市場機制中主體利益最大化的根本目標與農地金融領域高風險、低收益的矛盾也決定了必須通過政府之手對于農地金融市場失靈予以矯正。正如劉易斯所言“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經濟進步的”。(21)國外經驗表明,政府的參與和扶持是建立土地銀行制度促進農地融資的重要因素。(22)我國土地承包經營權的公法性也決定了構建土地銀行制度必須有效發揮政府推動作用:1.除了農地金融領域固有的高風險、低收益特點外,土地銀行只貸不存的業務特點導致其缺乏獲得低成本資金來源,很難實現盈利,在其生發延展過程中離不開政府的政策扶持和資金保障。2.農地金融業務具有較強的正外部性屬于準公共產品。為社會提供準公共產品屬于政府的基本職能。3.從現實國情看受農民素質、自給自足小農文化傳統等限制,很難在基層自發組織起類似土地銀行合作社的機構,因此土地銀行制度構建只能采用政府自上而下推動建立的模式。(23)在土地銀行制度初創階段,政府要擔任“哺育人”的角色,積極通過資金、財稅政策等支持推動其成長發展。待土地銀行發展進入穩定成熟期,政府轉為“守夜人”的角色,對其進行必要的監管、提供基本服務。

?

當然政府之手也有失靈之處?!罢闹С旨觿×宿r村社會的不公平,那些已經從政府處獲得信貸支持的農戶又獲得了信貸減免,而那些農村商業借貸者卻只能靠自身努力去償還欠款”。(24)因此在發揮政府推動作用構建土地銀行法律制度過程中也要始終注意對政府行為進行規范和限制,建立一種防止政府專制和濫用權力的機制正是法治的作用之所在。(25)故而決定土地銀行制度構建成功與否的關鍵在于政府與市場之手的協調配合。

?

四、我國構建土地銀行制度實然基礎之權衡

?

()實踐根柢:農地存貸、土地承包經營權抵押和信貸資產證券化探索

?

盡管我國目前還不存在完全意義上作為農地金融機構的土地銀行,但隨著農業現代化、城鄉一體化的不斷推進,在農地流轉和融資制度更始的大背景下,20世紀80年代貴州湄潭農地金融實踐開始,各地進行了大量的土地銀行探索。(26)主要是以“合作社”或者“信托中心”的形式存在,形成了寧夏平羅、四川彭州、浙江紹興等多種模式。(27)與我國臺灣地區2007年開始建立的農地銀行以及加納的土地銀行相近,主要開展農地存貸業務。(28)各地實踐中土地承包經營權人本著自愿原則將土地(土地使用權)存入土地銀行一定期限。作為農地流轉中介平臺的土地銀行根據土地可利用條件、土壤情況、地理位置等,確定合理的土地儲存價格。并將存入的土地適當整理、打包,在不改變農業用途的前提下,貸給農業企業、種養殖大戶等土地需求者,需求者支付貸地費。銀行扣除必要的費用后把儲存價值以存地費的形式兌現給農戶。(29)這一頗具中國特色的制度鼎新不僅使土地承包經營權人獲得一定的資金,促進農地規模經營,也解放了農村勞動力賦予其更多的擇業機會。從而促就土地、勞動力、資金等生產要素重新組合,優化了資源配置。

?

就土地承包經營權抵押融資而言,2000年佳木斯市農村信用社等金融機構最早嘗試開展了四荒土地使用權和土地承包經營權抵押貸款業務。2005年重慶江津區進行農村土地承包經營權、地上附作物所有權和收益權作抵押貸款試點。2006年福建三明市農村信用社開始農村土地承包經營權抵押業務并建立抵押價值認定、登記制度和貸款擔保機制。同年,寧夏同心縣試點成立“農戶土地協會”,農戶以其土地承包經營權向協會入股,需要貸款時,通過協會向信用社提出申請。隨著2008年人民銀行和銀監會“農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務試點”政策的實施,遼寧法庫、四川成都、湖北天門、山東壽光、福建三明、浙江溫嶺、陜西高陵、湖南邵陽等地進行了大量土地承包經營權抵押貸款探索,《遼寧省農村信用社土地承包經營權抵押貸款管理暫行辦法》《海南省農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》《甘肅省農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法(試行)》等地方規范文件相繼出臺。2014年國務院辦公廳發布《開展農村土地承包經營權抵押貸款試點的通知》基于創新農村金融產品和服務方式、穩步培育發展農村資本市場、完善農村金融基礎設施等多維度提出試點要求,之后中國農業銀行專門出臺《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法(試行)》對于農村土地承包經營權抵押貸款具體業務予以明晰規范。20158月國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》,為落實該意見要求,依法穩妥規范推進農村“兩權”抵押貸款試點,20163月人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》。(30)

?

縱使當下我國暫無土地債券發行之具像實踐,但土地債券本質是農地抵押貸款擔保債券實然歸屬于信貸資產證券化的范疇。毋庸諱言,2005年以來我國進行的信貸資產證券化試點為未來土地債券發行累積了一定的經驗。銀監會數據顯示截至2014年年底,共有53家發起機構發行了95單證券化產品,總規模3871.6億元。在監管改革和市場驅動的共同作用下,2015年中國的資產證券化產品的發行規模有望達到5000-6000億。(31)201411月銀監會宣布信貸資產證券化業務將由審批制改為業務備案制,意指信貸資產證券化從監管導向型向自主需求導向型轉型,必將大大助推信貸資產證券化的發行效率之提升。(32)信貸資產證券化已然由試點發行轉為常態化,發起人及參與主體漸趨多元?;谏鲜鰧嵺`邏輯的路徑依賴,20153月銀監會下發《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》支持符合條件的銀行業金融機構發行“三農”金融債,優先對涉農貸款開展資產證券化和資產流轉試點。見微知著,當下距離土地債券現實發行只?!耙徊街b”。

?

()制度條件:立法和政策漸次推演迭進

?

隨著社會經濟發展,20世紀八十年代以來我國農地權利的用益物權化程度不斷加深,農地權能處于一種不斷擴張的狀態。(33)1986年《民法通則》首次提出了“土地承包經營權”的概念,并且將“土地承包經營權”作為“與財產所有權有關的財產權”,在一定程度上肯定了農地權利的用益物權性質。(34)1988年《憲法》修正案第10條和《土地管理法》第2條允許土地的使用權依照法律的規定轉讓,土地使用權的處分權能獲得了巨大的發展。1993年頒布的《農業法》明確承認土地承包經營權的法律地位,規定承包經營者有生產經營決策權、產品處分權和收益權、轉包權、轉讓權和繼承權。1995年頒布的《擔保法》首次提出了“荒地使用權抵押”的概念,肯定了荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權抵押的效力,體現了農地權利的進一步擴張。(35)2002年頒布的《農村土地承包法》同時規定了“土地承包經營權轉讓”和“荒地承包經營權抵押”,(36)表明立法者已開始重視農地權利的用益物權性價值發揮。(37)2007年頒布的《物權法》在體例上將“土地承包經營權”作為一種重要的用益物權予以規定,標志我國農地權利立法與國際正式接軌。(38)200810月人民銀行、銀監會選取九省展開中國農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務試點。2010年人民銀行等四部委明確“探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務”,按照依法自愿有償原則,進行抵押貸款試點。(39)2013年黨的十八屆三中全會強調“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”,“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”。實質上突破了立法對于農地抵押的限制。這些重大制度創新為農地的金融化打開了通道,對農戶家庭經營的信用缺失、金融缺失起到重大的補位作用。(40)2014年中央一號文件更加明確提出“允許承包土地經營權向金融機構抵押融資”“推動修訂相關法律法規”彰顯未來有望通過修法協調既存的法律政策沖突,為土地承包經營權融資提供法律依據。

?

五、土地銀行制度構建之域外考察

?

目前我國農地金融制度處于起步階段,與發達國家和地區土地銀行制度初創階段情況非常近似,因此筆者主要考察厘廓德、美等國土地銀行設立初期的制度狀況,以探求各國土地銀行制度的內蘊規律和本質屬性為我國構建土地銀行制度提供借鑒。

?

()設立緣起:政府之手對農地金融市場失靈的干預

?

農地金融市場失靈并不是僅存于發展中國家。受農地自然條件、交易成本、市場交易條件等影響,西方發達國家也大量存在農地金融市場失靈的現象,農地金融不被金融機構所看好,農民很難獲得商業性金融服務。由于農村地理位置較偏、農民居住分散、基礎設施缺乏等導致的業務成本高,再加上農業受自然因素和市場雙重影響導致的信貸風險大、違約率高,使得正規金融普遍遠離農村。(41)加之產權關系不清晰,土地不能用作抵押,減少了貸款人準備提供的貸款數量。(42)又由于市場競爭的不完全性、風險的不確定性以及抵押品的缺乏,也造成利率居高不下,產生逆向選擇和道德風險。(43)而貸款利率的篩選作用影響市場出清并導致信貸配給。(44)在市場調節機制失序的情況下,政府之手能夠對市場調節的不足起到補充和完善作用。(45)二十世紀初美國城鄉金融供給不平衡狀況與我國目前狀況較為相似。由于農村社區較小且信貸規模不大,農村金融機構服務領域普遍狹窄且缺乏競爭,農民難以以較低成本獲得長期貸款支持。在政府主導下,美國自上而下設立聯邦土地銀行專注于為農民提供長期低息貸款。(46)政府不僅為其提供創始資金,在聯邦土地銀行成立之初認購80%的股金。在20世紀三十年代和八十年代銀行發生資金周轉危機時,政府又及時增加撥款給予扶持。同時法律規定聯邦土地銀行債券和票據的持有者免交地方所得稅;除聯邦土地銀行和合作社自身所有不動產需納稅外,免征其他稅收。

?

()創設模式:立法先行

?

各國土地銀行發展普遍遵循了立法先行的制度創設模式,使土地銀行的設立和運作建立在法律的基礎上。完備的立法不僅可以有效規范和約束土地銀行農地金融行為也降低了制度運行風險。(47)德國是世界上最早建立土地銀行的國家,其土地抵押信用合作社的最初設立是基于國王的特別許可。例如西里西亞1769829日法令和177079日的條例要求西里西亞公國的貴族地主參加土地抵押信用合作社。在德國每個土地抵押信用合作社的設立都是基于各地方專門的法令,這些法令賦予合作社在規定的范圍內永久經營的權利。1871年制訂的《產業及經濟合作社法》進一步規范土地抵押信用社發展。(48)法國1 852年首先頒布關于土地銀行制度的最重要的立法《土地銀行法》,作為法國不動產金融制度的根本法。該法對于土地銀行機構的功能、組織、業務等進行較為細致的規定,而后巴黎、馬賽等地才開始建立土地銀行。1916年美國國會通過了《聯邦農業貸款法》,依據該法于1917年在全國12個農業信貸區每區建立一家聯邦土地銀行,在聯邦土地銀行之下建立土地合作社。之后通過了《農業信用法》《緊急農業抵押貸款法》《聯邦農業抵押公司法》等進一步規范聯邦土地銀行的發展。日本1953年出臺《農林漁金融公庫法》根據該法政府全額出資設立了農林漁金融公庫作為國有政策性土地銀行。

?

()機構特質:民有、民治、民享的機制

?

農業生產的特點和合作金融的優勢決定了土地銀行機構一般都以合作性組織為基礎,如德國的土地抵押信用合作社、美國的聯邦土地銀行合作社、日本農業協同組合等。這些基層合作組織與農村社區聯系緊密,有利于減少信息不對稱的影響,適宜承擔從貸款的申請審核到抵押品的測定估價,再到貸款的發放、監督、收回等繁雜的工作,不僅節約貸款成本也可降低信用風險。(49)以美國為例,1916年聯邦農業貸款法規定土地合作社是聯邦土地銀行體系中的地方合作組織,一個社區中十個及十個以上的有借款愿望的擁有自有耕地或欲購耕地者即可組成聯邦土地銀行合作社。(50)聯邦土地銀行不向個別農民放款,只向參加合作社的農民發放貸款。對于農民提出的貸款申請,合作社審查后,將他們認為符合安全穩健原則的貸款申請轉交給聯邦土地銀行。成員所有是聯邦土地合作社最重要的原則。每位借款人要以每筆貸款資金額的5%來購買聯邦土地銀行合作社的股本,同時土地合作社又必須按借款人認購股數向所在區的聯邦土地銀行購買相等數目的股本。進而實現了所有借款人都是土地合作社股東,而土地合作社又是土地銀行股東的獨特的股權結構。(51)社員在合作社管理中享有一人一票的投票權,民主選舉產生董事會,董事會選舉產生具有判斷借款人申請資格和用以擔保的農地價值能力的貸款委員會。(52)在收入得以覆蓋成本之后,聯邦土地銀行將盈余部分向合作社進行分紅,合作社再向其成員進行分紅。

?

()主旨性業務:農地抵押貸款

?

農地抵押貸款是農地權利人以其所擁有的農地權利作為信用擔保向金融機構進行抵押貸款而獲得的資金融通。土地銀行的非營利性,決定了其貸款利率確定以覆蓋成本為標準,并且在貸款期間一般不會提高。德國規定農民向抵押信用合作社借款,必須首先向其財產所在地的區合作社提出申請。申請包括貸款金額、用途、期限以及抵押土地的位置、面積等,并提交地契等土地所有權證明文件。借款人資格由區合作社董事會判定并經大會常設委員會批準后,對其財產進行評估。貸款批準后,合作社與社員簽訂借款契約和收存抵押品的契約。但是合作社只交付給社員與其所借金額等值的債券,社員將其在資本市場上售出后獲得現金。美國農地抵押貸款程序主要包括七個步驟:第一步是申請人向土地合作社提出申請,提交土地位置、財務證明及其他包括貸款資金用途等信息。第二步是合作社的調查員(通常是合作社財務負責人及其助手)實地調查申請人在社區的聲譽及經營能力。并基于調查,向合作社貸款委員會提交報告和建議。第三步是專業的評估員對土地價值進行評估并向貸款委員會提交報告。(53)第四步是合作社貸款委員會基于調查和評估報告做出是否貸款的決定。(54)第五步是聯邦土地銀行貸款委員會做出同意或拒絕貸款的決定。第六步是貸款申請經批準后,通知申請人辦理貸款手續。最后一步是檢驗土地產權,檢驗通過,貸款程序完成。(55)

?

()資金源泉:抵押土地債券化

?

土地債券是由土地銀行依照法定程序,以基于農地權利抵押所形成的貸款債權為擔保向投資者發行的,承諾按特定利率支付利息并按約定條件償還本金的債權債務憑證,屬于金融債券的一種。發行土地債券是土地銀行以辦理農地抵押貸款業務所取得的抵押權為擔保進行的直接融資活動。其實質是一種間接的農地證券化即農地抵押權證券化,借款人與投資者之間不存在直接的債權債務關系,而是以土地銀行為媒介,形成兩個相耦合的債權債務關系,借款人與土地銀行基于資金借貸形成以農地為擔保的農地抵押貸款關系,土地銀行與債券投資者基于土地債券發行形成以農地抵押貸款債權為擔保的債權債務關系。

?

德國土地銀行制度的最大特點是抵押土地債券化。土地抵押債券發行的基礎在于德國民法中抵押權與債權獨立性理論。通過抵押土地獲得長期貸款需求的土地所有者聯合組成合作社,將土地作為抵押品交給合作社,合作社在此基礎上發行無記名抵押債券。(56)在簽訂借款合同后,合作社交付給社員與貸款數額等值的土地債券,社員將債券出售后換得資金。土地債券的利率有賴于農民借款時的選擇。而債券的價格又是由債券利率和貨幣市場條件決定。德國土地銀行發行的土地債券有如下特點:第一,土地債券是由合作社所有的抵押物及財產聯合擔保。第二,借款人并不能直接獲得借款而是通過出售債券獲得資金。(57)第三,債券的流通性強,可以在證券交易所交易。(58)美國聯邦土地銀行發行的債券利率不高,但聯邦土地銀行作為政府舉辦的企業(GSE),其所發行的土地債券中隱含著政府擔保,使得土地債券的安全性可以與政府債券媲美。并且政府在稅收方面給予優惠,允許持有聯邦土地銀行債券和票據的所有者免交地方所得稅等。因此深受投資者青睞成為農民與城市投資者之間融通資金的橋梁。

?

六、我國土地銀行制度構建理路之籌劃

?

黨的十八屆三中全會強調“使市場在資源配置中起決定性作用”,已然觸發政府與市場功能及其作用力限閾從“限定市場、余外政府”向“限定政府、余外市場”的結構性翻轉。(59)為促進農村資金和農地資源優化配置,回應宣示“限定政府、余外市場”這一結構模式更新,我國土地銀行制度構建應著眼于雙重邏輯徑路:通過農地存貸業務引導農地資源從土地承包權人向農地規模經營者流轉;通過農地抵押業務和土地債券發行業務誘致社會資金流入農村。

?

()土地銀行的機構、業務之設置

?

“橘生淮南則為橘”,經濟組織總是處于相應的環境之中,組織制度的安排必須與所處特定環境相容。(60)由于我國農地金融制度起步較晚,土地評估交易、農村社會保障、農業保險等配套機制尚未健全,土地銀行發展不可能一蹴而就,應采取漸進策略,避免急于求成,考究我國當下農村金融現實生態環境建議酌情采取階段性漸進發展策略。

?

第一步重點在鄉鎮層面建設土地合作社,開展農地存貸業務。(61)

?

毋庸贅述,農村金融需求主體多為居住分散數量眾多的農戶,且貸款者和借款者之間存在高度的信息不對稱。且我國農業生產具有較為明顯的地域性,家庭承包經營為主的經營模式使得土地利用具有高度分散性,再疊加農地評估體系和農村信用體系等配套制度尚未健全,使得農地存貸、抵押等業務的開展需要耗費龐大人力和物力進行調查、評估、管理。合作制是內生于農村經濟的組織形式,內質性回應了農村分散的金融需求。為了有效地解決信息不對稱問題降低交易成本,建議借鑒美、德等國經驗將基層農民聯合起來,在鄉、鎮層面按合作原則組成合作社開展土地存貸、整理業務推動農地流轉和規模經營。援引美國經驗土地合作社的建構應本著成員所有、風險共擔的原則:每位存地人要以所獲存地利息的一定比例來購買土地合作社股本,每位借款人也要以每筆貸款資金額的一定比例來購買土地合作社的股本,合作社再向上層土地銀行購買等額的股本。土地合作社職能主要應有兩項:第一,作為農地流轉的中介,通過農地存貸服務推動土地承包經營權有效流轉,進而促進農地資源優化配置。第二,接受土地銀行上層機構委托,直接面對農地融資者辦理土地承包經營權抵押貸款業務。具體負責從審核借款申請到測定評估抵押品,再到發放貸款、監督貸款使用,乃至最后收回貸款。

?

第二步健全雙層復合土地銀行機構,適時開展農地抵押和發行土地債券業務。

?

單純土地存貸業務的開展無法發揮農地金融在跨期生產中的經濟增長效應。(62)土地銀行農地融資作用的真正發揮,必須通過開展農地抵押業務使土地承包經營權人獲得杠桿性的信貸支持。因此在農地抵押、土地債券發行等配套法律制度條件成熟時,應盡快健全土地銀行機構、擴大土地銀行業務范圍。

?

鑒于初期農地抵押業務開展的試點性、非普遍性、局部性等特點,從節約成本、提高效率度量,筆者建議土地銀行上層可借助中國農業發展銀行現有結構,在農業發展銀行加掛“土地銀行”牌子,設置專門部門開展農地抵押貸款、發行土地債券等業務。(63)目前農業發展銀行已形成較完善的組織和業務體系,具備開展農地金融活動的組織能力和業務能力。作為政策性金融機構在性質與土地銀行相仿,不寧唯是其在業務上亦具有一定的趨同性:長期從事糧棉油貸款、農業基礎設施投資貸款等,不吸收存款,主要通過發行金融債券獲取資金。若將其改建為土地銀行上層機構,在職能上可行在操作上亦不存在窒礙。建議由中國農業發展銀行總行負責厘定土地銀行整體發展規劃,統籌管理土地銀行系統,發行土地債券以籌集農地抵押貸款業務所需資金。農業發展銀行省級分行負責辦理農地抵押貸款業務和指導基層土地合作社工作,但其貸款業務并不直接面對借款人主要委托土地合作社具體辦理。(64)分行負責對于借款人的貸款申請及土地合作社提交的評估、審核意見等進行審核,做出是否貸款的決定。(65)待農地抵押貸款在全國范圍內普遍開展,且活動頻繁時則進一步考慮設立專門的土地銀行總行,并在全國結合行政區劃、經濟發展和功能區劃等因素設立土地銀行分行,形成土地合作社與土地銀行相結合的模式。

?

()土地銀行立法之考量

?

土地銀行法律制度大體應該包括三個層面:核心層面是土地銀行專門立法,需要對土地銀行機構、業務、監管、準入、退出等進行專門化規定。中間層面應是土地銀行業務相關法律制度,主要包括農地產權法律制度,農地交易法律制度,土地債券法律制度等。外圍層面應是土地銀行配套環境法律制度如農村社會保障法律制度、農業保險法律制度等。(66)

?

土地銀行立法首要的是貫徹防范和化解農地金融風險的原則。土地銀行將農業和金融兩個產業有機結合,在有效配置資金和農地資源的同時,也產生了風險聚集。(67)農地金融風險具有虛擬性高、時空限制少、傳染效應快等特點,嚴重影響著農業和金融業的安全、穩健運營。并且隨著土地債券的發行,又極易使上述風險疊加并向全社會傳導擴散,因此必須注意防范和化解。一方面,要進一步完善農業保險制度。以保險手段分散農業風險,以保障農業穩定和可持續發展,進而保證農地抵押借款人的償債能力,從源頭上維護土地銀行農地金融業務安全。同時也防止農業經營風險經由土地銀行業務向國民經濟其他領域輸送傳導。另一方面,農地金融業務的特殊性決定土地銀行監管涉及金融監管與土地管理等多個部門。要注意部門的協調配合,明確分工,建立有效的協同監管機制。

?

當下,我國土地銀行農地融資實踐剛剛起步,出臺專門法的條件尚未完全具備。從便利試點及農地金融業務開展的視闕度量,筆者建議首先出臺土地銀行業務相關法規規章如《農地存貸管理辦法》《農地抵押貸款管理辦法》《土地債券發行管理辦法》等。待條件成熟后再行梳理完善出臺土地銀行專門法。當然,土地銀行法律制度的構建離不開相關制度的健全。在這一過程中“要更好發揮政府作用”,不僅要完善土地產權制度、促進土地產權交易市場建設、維護土地債券交易秩序,還要牽頭出資設立政策性農業保險機構提供農業災害和農地抵押貸款保險服務,完善農村社會保障制度等,以促進土地銀行配套環境制度建設。(68)

?

七、結語

?

目前我國農村經濟改革已進入攻堅期,內核性問題在于農村資金和農地資源配置不合理。土地銀行這一源于德國、發展于美國的外生性制度,將農村金融和農地有機耦合關聯。希冀通過這一制度的引入與構建對我國求解農村資金和農地資源配置困局有所裨益。當然,徒法不足以自行,任何制度都不可能自在自為。制度的選擇總是處在一定歷史語境之中,是當時當地政治、經濟、社會等因素互動之結果。目下各地對于農村土地存貸、抵押的探索實際上已經逾越了法律的規制范疇而體現為一種自發秩序,尊重并盡快通過法律制度設計對這種自發秩序進行合理規制應是立法者的明智選擇。

?

【作者簡介】朱大旗,中國人民大學法學院教授;李蕊,中國政法大學民商經濟法學院博士后研究人員,北京農學院文法學院副教授。

出處:《法學雜志》 2016年第7

?


友情鏈接

Copyright ? 臺灣金融分析聯盟@2017